對糧食直補問題的思考調研報告
糧食是重要的戰略物資，糧食問題關系國計民生，不僅是經濟問題，更是重大的政治問題。近年來，我州高度重視糧食生產，完善了扶持糧食生產政策、地方糧食儲備制度，確保了糧食供需平衡。但是，糧食直補政策執行中仍存在一些不容忽視的矛盾和問題，如何建立兼顧糧食生產和農民收入的糧食補貼政策體系，值得認真研究和思考。我們在分析糧食生產發展現狀、存在問題的基礎上，對完善糧食補貼政策提出了一些意見和建議，供領導決策參考。
一、我州糧食生產的基本情況
（一）糧食生產發展的幾個主要階段。
我州具有豐富的水土光熱資源，適宜糧食、棉花、甜菜、番茄、蔬菜等農作物的生產，穩步發展糧食生產是農業和農村工作的一項重要內容。八十年代以前，以解決溫飽問題為主，糧食作物面積始終保持在農作物總播面積的60％以上。九十年代后，隨著農業產業結構調整力度的加大和計劃經濟的取消，經濟作物種植面積快速增長，這也是我州農業逐步形成區域化布局、產業化生產、特色產業規模化的重要時期。但是，同期糧食面積在種植業結構中的比重呈快速下降趨勢，1995年糧食作物面積占農作物總播面積的比率低于50％，20__年下降為30.13％，20__年為23.73％，已成為影響糧食安全不可忽視的一個突出問題。20__–20__年，全州糧食種植面積和產量呈現出較大的波動，可以劃分成三個階段：
1、糧食生產緩慢下降階段。20__–20__年，自治州提出了特色產業上規模的農業結構調整思路，進一步加大特色林果業、棉花和“菜藍子”等優勢產品的發展力度。同期，棉花等經濟作物的市場行情看好，農民在比較效益驅動下，不斷擴大經濟作物和特色林果業種植面積，糧食種植面積和產量呈逐年下降趨勢。為保障糧食安全，20__年自治州開始建立州級糧食儲備制度，當年儲備糧食6.8萬噸。
2、糧食生產恢復上升階段。20__–20__年，在國家實行糧食直補、糧食最低保護價、農業稅收減免等政策的調控下，農民種糧積極性出現了恢復性的提高。同時，我州也實行了糧食每畝補貼20元的政策，20__、20__兩年州財政共發放地方糧食種植補貼2054萬元，糧食生產效益明顯提高。20__年，全州糧食面積和產量回升到99.89萬畝、40萬噸，其中地方糧食面積和產量為75.86萬畝、31萬噸。
3、糧食生產快速下滑階段。20__年，自治州對糧食的補貼政策由每畝20元下調為每畝10元，20__收購時按每公斤補貼0.07元，州財政兩年實際發放地方糧食種植補貼共640萬元（其中20__年發放補貼210萬元），較20__、20__年降低了1414萬元。同期，由于農用生產資料、水費等出現較大幅度的漲價，生產成本大幅提高；棉花等經濟作物市場價格快速拉升，糧經作物比較效益明顯拉大，而糧食收購價格一直維持20__年水平（1.30元／公斤），糧食生產又出現了快速下滑的趨勢。20__年，全州地方糧食面積僅為40.06萬畝，總產16.43萬噸，其中小麥25.26萬畝，總產9.65萬噸，成為糧食生產的低谷。
（二）存在的主要問題。
1、糧食生產比較效益低，農民種糧積極性不高。
目前，糧食作物與經濟作物相比，總體上來說收益偏低，處于比較劣勢的位置，糧食生產也難以成為增加農民收入重要組成部分。20__年，我州小麥平均畝產414公斤，畝收入648.5元，畝成本453.8元，每畝利潤為194.7元；棉花平均畝產籽棉317公斤，畝收入1489.9元，畝成本989元，每畝利潤為500.9元。棉花每畝地利潤比小麥多306.2元，是小麥的2.6倍，也就是說種一畝棉花相當于二畝半的小麥。同樣，工業番茄、辣椒每畝地利潤比分別比小麥高出360元、1038.2元，小麥的經濟效益遠遠低于經濟作物的效益。盡管如此，20__年經濟作物的經濟效益仍呈上升趨勢，而小麥的經濟效益每畝下降32.3％，進一步影響了農民種糧積極性。
2、糧食生產責任不明確，儲備制度不完善。
建立糧食行政領導負責制和糧食儲備，是實施糧食宏觀調控、保持糧食市場穩定的重要手段。目前，我州境內糧食儲備已經形成了國家、自治區、自治州級多級儲備，較好地發揮了以豐補歉、調劑余缺等功能，但在制度設計和運行中還存在一些問題：一是糧食安全“縣市長”負責制不明確。州上對糧食生產的總體要求是做到“區域平衡、略有結余”，對每個縣市下達的只是糧食生產指導性計劃，而農民種不種糧食是根據糧食生產效益決定。各縣市在不能使用行政命令落實糧食生產計劃的情況下，可以把希望寄托于國家、自治區、自治州級糧食儲備上，并不承擔什么風險，最后責任實際上由州委、政府來保大區域平衡。二是糧食風險基金籌措缺乏長效機制。我州糧食風險基金從20__年設立以來，在資金籌措上主要是根據糧食部門對當年糧食供求狀況分析后，按照需要儲備糧食的數量和運費補貼，提出具體籌集資金的數額，經領導討論決定。這種糧食風險基金的籌措方式表現出很強的臨時性、短期性，常常因地方財力狀況等因素而波動，糧食儲備規模不確定，缺乏穩定的長效機制，對保障糧食市場長期供求平衡不利。三是儲備糧輪換機制不夠完善。在糧食市場超常波動時期，由于糧食儲備預警和應急體系不健全，不能在糧價過度上漲時大量拋售，在糧價低迷時及時補庫或增儲，不能充分發揮儲備糧的宏觀調控作用。
3、壟斷格局未被打破，糧食市場化建設滯后。
建立統一、開放、有序的糧食市場體系，是促進糧食流通和經濟發展的關鍵所在。糧食購銷市場放開后，全州糧食購銷市場基本形成了以國有糧食購銷企業為主渠道，其他所有制糧食經營形式為補充，共同參與競爭的市場格局。但是，目前糧食市場還存在一些突出的問題。
一是尚未建立完善的、發育成熟的糧食市場體系。我州糧食生產量小，流出量幾乎為零，從糧食市場的現狀看，尚未形成規模糧食交易市場，所以在市場的集散作用、價格導向、交易份額和規模都受到很大的限制。同時，糧食市場行業中介組織發展尚不完善，服務功能和自律作用有待加強。
二是國有糧食企業改革遺留問題解決難度大。雖然，我州國有糧食企業改革取得了突破性進展，但仍然存在遺留問題。還沒有切實轉換企業經營機制，國有糧食企業仍然存在機制不活、效益低下的問題。
三是私營、個體等其他非國有糧食企業比重低。非國有糧食流通加工企業數量少、規模小，在市場中的份額很低，顯得勢單力薄。特別是缺少一批大型的、有競爭能力的糧食企業集團。
二、關于糧食直補方式的看法
1、關于糧食直補方式。
為促進農民增收和確保糧食安全，20__年國家出臺了糧食直補政策，其目的就是讓糧農在市場銷售價的基礎上再增加一項政府補貼，以提高糧食的生產效益，保證糧食安全。我國目前實行的糧食直補方式有以下四種類型：第一種，按農民實際糧食種植面積進行糧食直補；第二種，按預計糧食產量計算糧食直補；第三種，按農民向國有糧食購銷企業售糧量，實行價差直接補貼（目前僅新疆采用這一方式）；第四種，按農民耕地面積計算糧食直補。第一種和第二種方式，可說是與糧食生產掛鉤的直補，不種糧食即不予補貼，對保持糧田種植面積，多種糧，多產糧起到利益驅動導向作用，是適應當前經濟發展水平的行之有效的方式，保證了糧食生產能力和糧食安全；缺點是操作難度大（面積、產量核定難度大）。第三種方式，國家付出直補資金時，可保留收購做為調控資源、掌握糧源的權利，且補貼兌付工作易于操作；缺點是對促進糧食生產作用不大（后面將專門分析這一問題）。第四種方式，已和糧食生產和銷售完全脫鉤，實質上是對農業生產補貼而非糧食補貼。
2、關于糧食直補政策的受益問題。
自20__年實行糧食直補政策以來，新疆一直采取按商品量補貼的方式，且僅限于向國有糧食企業交糧才給予補貼，造成政策杠桿作用不明顯。這樣糧農的收益由兩部分組成，即糧食銷售款和政府補貼。在這種情況下就會出現一種現象，即政府一方面實施按農民交糧數量給予補貼，糧食收購企業卻可能從另一方面壓低糧食收購價格，造成糧農收益不能有效增長。如農民按比較效益認為每公斤糧食收益達1.80元就值得種糧、售糧，若政府沒有補貼，糧食企業只有支付1.80元才能收購1公斤糧食，農民交售每公斤糧食收益是1.80元；現在政府補貼0.20元時糧食企業則可以按1.60元價格收糧；進一步推理，如果政府補貼達0.80元時則糧食企業就可以按1.00元收糧；政府若按1.80元補貼時則糧食企業不需付款也可收到糧食，糧農交售每公斤糧食后收益始終是1.8元。這樣看來，政府對糧農的補貼資金，又通過銷收價格再次調整，可以說農民并沒有得到這項收益。
那么政府對農民補貼的這0.20元到哪去了呢？去向有兩處。一種情況是：如果糧食收購企業按糧食收購成本，加發生的費用，再加按行業平均利潤率計算的利潤，按此三項之和確定價格進行銷售，則這0.20元補貼利益是糧食消費者得到了。如，糧食收購成本1.60元，發生的費用0.10元，按不高于行業平均利潤率計算的利潤是0.10元，三項之和1.80元，如果企業按1.80元銷售糧食，這對售糧農民0.20元補貼利益，實際上是糧食消費者受益。另一種情況是：如果糧食收購企業按糧食收購成本，加發生的費用，再加按高于行業平均利潤率計算的利潤，按此三項之和確定價格銷售，則這0.20元補貼利益是糧食企業得到了。如，糧食企業將每公斤糧食銷售利潤由0.10元調為0.30元，銷售價格就是2.00元，這時0.20元補貼利益就是糧食企業受益，也就是糧食企業獲取壟斷利潤。
現行糧食直補政策導致了一系列問題和矛盾：
一是農民向國有糧食企業交售糧食給予每公斤0.20元補貼，不交售糧食或不向國有企業交售糧食是得不到補貼的。糧農出售糧食后得到的收入并不能體現出國家的糧食生產扶持政策，難以調動農民種糧積極性。同時，消費者感覺不到國家補貼的實惠，政府仍然不能確保糧食安全，糧食直補政策的實際目的沒有達到。
二是在實際執行中占糧食收購主渠道的國有糧食企業，常常把糧食收購指導價變成了“最高限價”，其他沒有獲得糧食補貼權的非國有糧食企業，也要圍繞著這個價格才能收購到糧食。這就引發了糧食市場的不公平競爭，既不利于糧食市場的發育，也不利于加快國有糧食企業的改革。
三是糧食補貼導致個體、私企在市場競爭中趨于劣勢。新疆對糧農的糧食直補是按商品量補貼的，即農民向國有糧食企業交售糧食給予每公斤0.2元補貼。國有糧食購銷企業收購糧食農民可得到0.20元直補資金，民營糧食企業收購糧食必須比國有企業高出0.20元才能收到糧食，因此，民營企業收購成本就比國企高出0.20元。因有這0.2元利差就迫使其他企業不得不退出糧食收購環節，形成國企壟斷經營的局面，破壞了市場公平性，限制了糧食經營市場化。
3、關于改革糧食直補方式的幾點建議。
（1）取消按商品量補貼的方式，統一按糧食實際播種面積進行補貼。現行的糧食直補政策中，補貼依據各不相同，有的是對實際種糧面積進行補貼，有的是對農村稅費改革的計稅面積進行補貼，還有的是采用商品糧系數等進行補貼。從保證糧食安全出發，應該實行對實際種糧面積進行補貼的辦法，執行這種辦法的好處：一是直接客觀，充分體現保證糧食安全的政策目標，“誰種糧，誰享受補貼”；二是雖然糧食種植面積核實工作較繁瑣，但較之計稅面積和計算商品糧數量等更易讓老百姓接受。
（2）補貼標準應適當穩定，提高到能補償農民種糧成本并能保證適當收益的水平。具體標準可按過去三年平均糧食種植面積及商品量，以及前三年糧食平均保護價與市場價差額計算，補貼標準水平應隨著經濟發展，逐步提高到能補償農民種糧成本并保證適當收益的水平。現有的直補標準可穩定兩至三年，待糧食生產供需趨勢轉變時，再確定直補標準。允許適當對種糧大戶予以傾斜，按土地種植面積實行累進補貼政策標準，以更好地支持種糧大戶的生產。
（3）嚴格補貼程序，加強資金管理，保證補貼資金能夠真正落實到農民手中。如果按實際面積補貼實行糧食直補，就必須逐年對糧食種植面積進行核實，必須本著公開、公平原則，進行陽光操作，對糧食種植面積實行公示，經核實后，將補貼計算到戶，并編制好補貼清單和到戶的直補卡或補貼通知書。在資金操作過程中，應由財政所、農發行、基層信用社簽訂三方監管協議。
三、建議完善糧食直補的相關配套措施
1、推行農作物保險計劃。即通過政府補貼，對主產區的大宗糧食作物提供作物保險計劃，特別是洪澇、旱災等自然災害保險，避免自然災害給農民造成的損失，為種糧農民提供收入支持。在有條件的地方，有重點地選擇市縣擴大試點范圍。
2、加大對糧食主產區改進農業生產和基礎設施的投入力度。要根據財力的可能，逐步提高對糧食主產區的投入水平，不斷擴大和完善糧食補貼的范圍與內容，大幅度地提高糧食生產的比較效益。進一步加大對糧食主產區新品種、新技術推廣的支持力度，提高單產水平，降低生產成本，達到整體上的優質高產。加強農業基礎設施建設，推進農業綜合開發和農村扶貧開發，扶持農業產業化龍頭企業和農村糧食生產、銷售專業合作組織，進一步加強農業基礎地位，穩定糧食生產，增加農民收入。
3、健全糧食安全體系。進一步完善國家、自治區儲備糧體系，推動輪換機制改革，實現均衡輪換。建立糧食安全預警機制，保證糧食市場供給。正確應對市場上可能出現的局部性、階段性的糧食數量增減、價格高低問題。
4、放開市場準入條件，降低門檻，保證充分的市場競爭。要盡快培育出糧食市場競爭的多元化主體，徹底消除限制其他經濟成份參與市場的政策性壁壘，提供與國有糧食購銷企業同樣的政策環境，加大銀行資金支持力度，尤其是對其他糧食經營主體，地方政府應一視同仁，予以同等待遇。同時，要加快農發行信貸體系改革，為糧食經營創造良好的資金條件。
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